Eine Delegation des Europäischen Parlaments besucht erstmals Taiwan
Das Europäische Parlament (EP) hat am 21. Oktober 2021 mit überwältigender Mehrheit (580 Ja, 26 Nein, und 66 Enthaltungen) einem sogenannten „Bericht“ des Auswärtigen Ausschusses des Europaparlaments zugestimmt, die EU-Beziehungen zu Taiwan auf Grundlage der Ein-China-Politik auszubauen. Insgesamt gab es in diesem Jahr bereits zwölf Resolutionen, in denen das EP Taiwan freundlich erwähnte.
Zuvor hat das Parlament beschlossen, eine Delegation des INGE-Ausschusses (Sonderausschuss zu Einflussnahme aus dem Ausland auf alle demokratischen Prozesse in der Europäischen Union, einschließlich Desinformation) nach Taiwan zu entsenden. Rund zwei Wochen nach dem Parlamentsvotum, aber unabhängig davon, flog die Delegation kurzfristig zu einem dreitägigen Besuch nach Taiwan. Diesem kam viel Aufmerksamkeit in den taiwanischen Medien entgegen.
Das Propagandablatt der Chinesischen Kommunisten, die Global Times, hat es nach dem historischen EP-Beschluss nicht mehr für zielführend erachtet, die Parlamentarier zu beleidigen. Fast schon wütend-verzweifelt wirkt der Ton, den die Global Times anlässlich des Besuchs der Delegation anschlug. Es ist unklar, wen China international damit beeindrucken möchte – die zukünftige deutsche Regierung vielleicht, damit sie den westlichen Panda-Kuschelkurs der vergangenen Jahrzehnte weiterführt?
Die Abstimmung und der in der Tat erste Besuch einer Delegation des Europaparlaments nach Taiwan, wo sie von Präsidentin Tsai-Yingwen und anderen Würdenträgern und Fachpolitikern empfangen wurde, gibt Anlass, sich mit der Rolle des EPs in der Außen- und Taiwanpolitik zu befassen.
Was kann das Parlament für Taiwan leisten, wieviel Macht hat es und was bedeutet der Bericht für die EU-Taiwanpolitik? Doch zunächst einmal: was fordert der Taiwan-Bericht eigentlich und wie hat China reagiert?
Was fordert das Parlament im Taiwan-Bericht?
Das Parlament fordert die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) unter anderem dazu auf
- eine „umfassende und erweiterte Partnerschaft“ mit Taiwan anzustreben
- ein bilaterales Investitionsabkommen mit Taiwan abzuschließen („fun fact“: Fünf Monate vorher hat das EP das jahrelang verhandelte Investitionsabkommen mit China auf Eis gelegt, aufgrund von Sanktionen Chinas gegen fünf Mitglieder des EP, einschließlich Reinhard Bütikofer, die zuvor Chinas Gebahren in der muslimischen Provinz Xinjiang kritisiert haben)
- festzustellen, dass Chinas Kriegsgebahren („Belligerence“) gegen Taiwan „Konsequenzen für die EU-China-Beziehungen“ haben wird (gemeint sind u.a. die zahlreichen Militärflüge Chinas in Taiwans „Luftverteidigungs-identifizierungszone“ seit dem letzten Jahr; nicht den Luftraum, der viel kleiner ist)
- Des weiteren unterstützt das EP Taiwans „wirksame Teilnahme“ („meaningful participation“) in der internationalen Politik (gemeint sind Organisationen wie die Weltgesundheitsorganisation).
- Erstmals fordert eine europäische Institution einen Platz Taiwans in der europäischen Konnektivitäts- und Indo-Pazifik-Strategie, da Taiwan ein gleichgesinnter („like-minded“) Partner ist. Dies hat der Asienpolitik.de-Autor bereits 2018 und 2019 in zwei Aufsätzen in der Fachzeitschrift „European Foreign Affairs Review“ vorgeschlagen.
- Das Parlament betrachtet Taiwan als einen herausragenden Partner in der Menschenrechtspolitik. Des weiteren unterstützt das Parlament Taiwans paradiplomatische Aktivitäten (z.B. City Diplomacy).
- Das EP würdigt Taiwans Rolle im Bereich strategischer Industrien (Stichwort Halbleiter) und in der Abwehr von Desinformationskampagnen aus China, der Cybersicherheit, und im Umgang mit der Corona-Pandemie.
- Das Parlament fordert zudem die Umbenennung des Europäischen Wirtschafts- und Handelsbüros in das „Büro der Europäischen Union in Taiwan“.
Das würde für viel Ärger mit China sorgen.
Ein ausführlicher Bericht von Radio Taiwan International (RTI), berichtet über das Votum des EPs (siehe oben).
Nebenbei bemerkt: In den Indo-Pazifikleitlinien der Bundesregierung von 2020 wird Taiwan, wie auf Asienpolitik.de berichtet, kein einziges Mal erwähnt.
Protagonisten in der EP-Taiwanpolitik
Der schwedische EP-Abgeordnete Charlie Weimers ist Berichterstatter und Initiator des Taiwan-Berichts, der ersten Resolution des EP, die sich ausschließlich mit Taiwan befasst. Das zeigt, wie wichtig im „Max Weberschen Sinne“ Leidenschaft in der Politik ist. Weimers ist nicht Teil der Taiwan-Delegation gewesen, da er einem anderen Ausschuss angehört.
Der Taiwanbesucher und Delegationsleiter des INGE-Ausschusses, Raphaël Glucksmann, meinte in der abschließenden Pressekonferenz in Taipeh.
Taiwan ist heute die lebendigste Demokratie in der Region, ein Schatz den alle Demokraten in der Welt schätzen und schützen sollten. Europa steht an der Seite Taiwans um Freiheit, Recht, und Menschenwürde zu schützen. Wir haben eine Menge von Taiwan gelernt um gegen Destabilisierungsversuche vorzugehen. Wir freuen uns jetzt auf neue Wege der Zusammenarbeit.
Laut Reinhard Bütikofer hat das EP in der Taiwanpolitik die Rolle eines Wegbereiters für eine realistischere und nüchternere Chinapolitik der Europäer.
Wenn wir Taiwans Demokratie hinreichend stärken, können wir vielleicht das politische und ökonomische Kalkül Pekings verändern.
Bütikofer, derzeit mit Chinas Bannstrahl belegt, ist ein ein grünes Urgestein und Vorsitzender des China-Ausschusses des EPs mit jahrzehntelanger Erfahrung in außen- und chinapolitischen Fragen.
Die Unterstützung Taiwans durch das EP blieb in China nicht unbemerkt. Das Schöne an einer Presseanalyse Chinas ist: es genügt eine Quelle.
Chinas Reaktion auf den EP-Bericht
China verurteilte den „sogenannten“ EP-Bericht in erwartbarer Schärfe. Das EP solle diese Worte und Taten sofort beenden, denn diese würden Chinas Souveränität und territoriale Integrität verletzen.
Einer der zahlreichen Sprecher des Außenministeriums, Wang Wenbin, lehnte den Taiwan-Bericht des Parlaments schroff ab, verlangte die Einhaltung des Ein-China-Prinzips und betonte das Taiwan ein „untrennbarer Teil Chinas“ sei. Dies sei „internationaler Konsens“ sowie die „politische Grundlage diplomatischer Beziehungen mit der EU“. Der Bericht sei eine „ernsthafte Verletzung grundsätzlicher Normen internationaler Beziehungen“, des Ein-China-Prinzips, sowie der Zusagen der EU bezüglich Taiwan.
Wie mächtig ist das Europäische Parlament in der China/Taiwanpolitik?
Das EP hat nur mäßigen Einfluss auf die Außenpolitik der EU. Es kann nur dort gestalten, wo die Europäischen Verträge dies ausdrücklich zulassen. Zusammen mit den Nationalstaaten beschließt das Parlament allerdings EU-Recht. Aber Nationalstaaten haben das erste und das letzte Wort. Imgrunde lassen sich drei Felder unterscheiden.
Am schwächsten ist das EP in der klassischen Außenpolitik (The Ugly). Besser sieht es aus in den intern vergemeinschafteten Politikbereichen, wie Politiken, die mit dem einheitlichen Markt zusammenhängen (The Bad). Hier gibt grundsätzlich die Kommission den Ton an.
Der internationale Einfluss ist eher indirekt. Vergleichsweise einflussreich ist das Parlament, wenn es im supranationalen Bereich um die wirtschaftlichen Außenbeziehungen wie Entwicklungspolitik, Handelsverträge, Investitionsverträge oder Sanktionen geht (The Good). Erstere verhandelt das Parlament zwar nicht, aber es hebt oder senkt den Daumen und hat ein Mitspracherecht. Allerdings konkurriert es mit den Nationalparlamenten, da die komplexe Handelspolitik mittlerweile Themen verhandelt, für die es in den Verträgen (noch?) keine vergemeinschaftete Grundlage gibt.
The Ugly: Klassische Außenpolitik
Vor allem in der klassischen Außen- und Sicherheitspolitik spielt das EP (fast) keine Rolle (siehe Schaubild 1, Biedermann 2018). Die Common Foreign and Security Policy (CFSP) sowie die Common Foreign and Defense Policy (CFDP) sind kaum wenig vergemeinschaftete Bereiche. Die EU-Staaten bestehen auf ihre außenpolitische Souveränität. Dies konnte China in den vergangenen Jahrzehnten immer wieder für sich ausnutzen (Prinzip „Teile-und-Herrsche“). Manche Forderung des Parlaments könnte einfach verpuffen.
Beispielsweise hat das EP in der Vergangenheit „mutilaterales Regieren“ („multilateral governance“) in der Arktis und einen „Arktischen Vertrag“ gefordert. Beides hätte die Souveränität der arktischen Staaten eingeschränkt. Die entschiedensten Gegner dieses Plans kamen aus den euro-arktischen Reihen. Bis heute ist die EU nicht Beobachter des Arktischen Rates. Im Gegensatz zu China, das insbesondere von den euro-arktischen Staaten 2013 enthusiastisch begrüßt wurde. Im schlimmsten Szenario kann das EP also sogar einen Keil in die EU treiben. In der EU-Taiwanpolitik sehe ich das allerdings nicht.
Viele Forderungen dürften versanden
Zwar gibt es seit 2009 (Vertrag von Lissabon) einen „EU-Außenminister“, der institutionell zwischen dem Europäischen Rat der Regierungen und der Kommission angesiedelt ist. Richtig Einfluss entfalten konnte dieser Posten bisher jedoch nicht, auch nicht in der China- und Taiwanpolitik. Denn der EU-Außenminister kann nur so stark sein, wie es die Nationalstaaten zulassen. Im Gegenteil: Der „Hohe Repräsentant“ ist oft kleinster gemeinsamer Nenner einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik. Da kann das EP noch so schöne Forderungen an den „EU-Außenminister“ stellen.
Deshalb dürften manche Forderungen des EP-Reports, die sich nur intergouvernemental aushandeln und durchsetzen lassen, im Sande verlaufen. China beobachtet Stimmungen in den Hauptstädten genauestens und übt nötigenfalls maximal Druck aus.
Das EP hat seit vielen Jahren den Ruf, außenpolitisch „normativer“ zu agieren, als der Rest der EU. Normative Forderungen aufzustellen ist leichter, wenn man nur geringen Einfluss auf außenpolitische Entscheidungen hat. Deshalb ist es wichtig, kreative und pragmatische Forderungen zu stellen, die wirklich Druck auf Entscheider ausüben, und zweitens auch umsetzbar sind. Politische Führung in grey areas (regulativen Graubereichen) könnte ein guter Ansatz sein. Dazu mehr unten.
The Bad: externe Dimension interner Bereiche
Die Förderung von Menschenrechten und anderer Normen ist ein vergemeinschafteter Bereich der EU. Je mehr China aus Sicht der EU internationale Normen missachtet, umso legitimer wird ein gemeinsamer menschenrechtsbasierter Außenpolitikansatz der EU, der dem Parlament automatisch mehr Gewicht zukommen lässt. Und das beobachten wir derzeit.
Die EP-Delegation, die erstmals taiwanischen Boden betrat, ist in einem sich entwickelnden Politikbereich angesiedelt, der sich weder klassischer Außenpolitik noch vergemeinschafteter Politik klar zuordnen lässt. Das dürfte dem Delegationsbesuch sogar zuträglich gewesen sein. Diese Delegation ist tätig in einem sui-generis-Bereich („eigener Art“), der in den Nationalstaaten eher den Innenministerien zugeordnet sein dürfte. Gleichzeitig strebt die EU seit dem Maastrichter Vertrag 1993 verstärkte Zusammenarbeit in juristischen und polizeilichen Aufgaben an. Demokratieschutz ist auch eine Aufgabe der EU (siehe die Streitereien mit Polen und Ungarn) und des EPs. Politik-Entrepreneuere könnten solche Freiräume nutzen, bzw. als Agenten agieren, wenn gleichgesinnte Prinzipale (die Nationalstaaten) nicht so recht weiterkommen, aber insgeheim diese Agenten unterstützen.
Schaubild 1 markiert die Konnektivitätspolitik „Taiwan connect with ASEAN“ als sui generis. Ist diese Politik eindeutige Außenpolitik, geht es um die externe Dimension des Binnenmarktes (regelbasiertes Wirtschaften), oder auch um freiheitliche Normen?
Politikwissenschaftlich sind diese Graubereiche spannend, weil sie ergebnisoffen sind und Chancen eröffnen. Beherzte Politiker mit Führungsqualitäten können in diese Lücken vorstoßen und Dynamik erzeugen.
Die Indo-Pazifikstrategie ist insofern eine Fortsetzung interner Politikbereiche der EU, als sie stark regelbasierte Ansätze in der politischen Ökonomie vertritt (Buchbesprechung zu Calder). In grey areas liegen Chancen, wenn engagierte Politiker sogar aus der dritten Reihe (wie das Beispiel Weimers zeigt – und dies ist respektvoll gemeint) Lücken zwischen Anspruch und Wirklichkeit ausfüllen. Wenn es der EU-Indo-Pazifikstrategie auch darum geht, Taiwan als „like-minded-partner“ zu unterstützen, dann kommt es in den nächsten Monaten vor allem auf Deutschland und Frankreich an, die als die führenden EU-Staaten bereits Indo-Pazifikstrategien vorgelegt haben.
The Good: Handels- und Wirtschaftspolitik
Anders sieht dies in der Handelspolitik aus. Vor 2009, dem Jahr als der Lissabonner Vertrag in Kraft ging, war die Europäische Kommission eine der mächtigsten Akteure weltweit in der Handelspolitik – regierungssystemisch betrachtet sogar mächtiger als der US-Präsident und sein Handelsrepräsentant. Das hat sich seitdem jedoch geändert. Denn das EP hat Stimmrecht bei allen handels- und außenwirtschaftspolitischen Themen.
Einerseits schwächt dies die Verhandlungsposition der EU bei internationalen Handelsverträgen. Denn die Partner können nie voll darauf vertrauen, dass das Ausgehandelte auch im EP ratifiziert wird. Auf der anderen Seite kann es EU-Verhandler auch stärken, wenn sie die Positionen des EPs strategisch geschickt ins Spiel bringen (à la „Das fliegt uns im Parlament um die Ohren“).
Das Investitionsabkommen zwischen der EU und China wurde so lange verhandelt, bis es den Interessen Chinas entsprach. Das EP hat dem nun einen Strich durch die Rechnung gemacht.
Das EP hat also einen Machtzuwachs im Beziehungsgefüge EU-China zu verzeichnen. Allerdings erst einmal nur in diesem wirtschaftlichen Bereich, und es ist zumindest zweifelhaft, ob dies den deutsch-europäischen Wirtschaftsinteressen nutzt. Auch darf man grundsätzlich infrage stellen, ob Menschenrechte und Wirtschaft verlinkt werden sollten. Und trotzdem: Deutschand und der EU fällt hier nur auf die Füße, was sie seit Jahrzehnten chinapolitisch propagieren („Wandel durch Handel“).
EU und Taiwan: Wie könnte es weiter gehen?
Der EP-Bericht ist zwar ein Sammelsurium an Forderungen, von denen viele in den Hauptstädten versanden dürften. Trotzdem ist er ein Anfang, und die Reaktionen Chinas zeigen: Er hat gewirkt. Abschließend einige pragmatische Vorschläge:
Das EP könnte vorschlagen, internationale Organisationen grundsätzlich für Beobachter zu öffnen und entsprechende Regelwerke zu ändern. Diese Forderungen gibt es in der Global-Governance-Debatte seit Jahrzehnten. Die Aufnahmebedingungen für das ASEAN Regional Forum (ARF) wurden dereinst extra für die EU geändert (auf Betreiben der EU hin), sodass die EU bei dieser zuvor rein zwischenstaatlichen Institution mitwirken konnte. China hatte damals argwöhnisch beobachtet, ob die Regeländerungen auch Taiwan zugute kommen könnten und entsprechend eingewirkt. Diese grundsätzlichen Reformbemühungen würden auch dem para diplomacy Ansatz des EPs entsprechen.
Langfristig (und idealistisch) könnte dieser Ansatz die Bedeutung nationalstaatlicher Souveränität relativieren, und damit auch zwangsweise die Ein-China-Ideologie der Kommunisten.
Taiwans volle Mitgliedschaft in der OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) in Paris ist überfällig. Doch – verpasste Gelegenheit – davon ist im EP-Bericht nicht die Rede. Eine Mitgliedschaft Taiwans in der OECD wäre DAS Signal für eine gleichgesinnte Partnerschaft in Wirtschaftsfragen und darüber hinaus. Eine OECD-Mitwirkung Taiwans wurde in diplomatischen Kreisen bereits diskutiert.
Bezüglich grey areas ist die Bedeutung von Führung erwähnenswert, auch von einzelnen Politikern aus den hinteren Reihen. Bütikofer könnte eine noch gewichtigere Rolle bei der zukünftigen deutschen Chinapolitik zukommen, insbesondere wenn das Außenamt von seiner „vom Internationalen Recht her kommenden“ Parteifreundin Annalena B. besetzt werden sollte. Vielleicht können Büti und Annalena die Chance beim Schopfe packen und das EP eine wichtige Resource für eine realistischere Chinapolitik der Bundesrepublik werden, auch wenn man nicht zuviel erwarten sollte. International könnten Synergien zwischen der Southbound Policy Taiwans und der europäischen Konnektivitätspolitik ausgelotet werden.
Neue EU-Taiwan Beziehungen
In den vergangenen Jahren war die Unterstützung Taiwans innerhalb der EU beschämend gering. Zum Beispiel wurde die Teilnahme Taiwans an der Weltgesundheitsversammlung, dem politischen Arm der WHO, vor einigen Jahren nur von vier EU-Staaten unterstützt. Dies, und wie europäische Mitgliedsstaaten in Zukunft auf chinesisches Mobbing reagieren, wie gegenüber Litauen, ist der Lackmustest einer Ein-Taiwan-Politik.
Interessant dürfte es deshalb erstens zu beobachten sein, wie viele Mitgliedsstaaten Taiwans „sinnvolle Teilnahme“ an internationalen Organisationen/Regimen/Institutionen befürworten. Zweitens, ob es zu einer Debatte zur Umbennenung des EU-Büros in Taipeh überhaupt kommt. Und drittens, ob es zu Taiwan-Besuchen auf EU-Kommissar-Ebene kommt. Denn die EU ist kein Staat, und auch China betreibt keine Ein-Europa-Politik. Deshalb sollte die EU insgesamt gelassener und selbstbewusster für Taiwan eintreten. Dies wäre im wohlverstandenen eigenen Interesse.